互联网金融背景下金融监管改革的趋势性研判

互联网金融背景下金融监管改革的趋势性研判

陆岷峰[1]，葛和平[2]

（1.南京财经大学中国区域金融研究中心，江苏，南京，210005；

  2.南京信息工程大学欧美再工业化战略研究中心，江苏，南京，210044）

摘要：近些年来，混业经营已成为金融市场发展的趋势。其中，以互联网金融为代表的混业经营正在加速推进混业监管的进程。而中国金融监管制度停留在分业监管的阶段，不利于金融市场的趋良性发展。可见，金融监管制度改革已经迫在眉睫。金融市场的混业经营将倒逼金融混业监管，互联网金融的快速发展也将更加需要混业监管。首先纵观国外金融监管改革路径并进行对比分析；接着构建金融监管演进的数学模型进行推理，得出金融监管改革不仅是金融混业经营发展所推动的结果，而且是金融监管制度演进的必然选择；混业监管对于金融监管主体和金融经营者而言，是一种“双赢”策略。在此基础上，提出建立金融监管磋商会议制度构想。最后在构建系统性金融监管体系、分层次推进混业监管改革、坚持以市场的运行为导向以及形成综合性风险控制体系等方面提出建议。在供给侧结构性改革下，中国在当前“一行三会”的基础上，实施适度的金融监管改革，既可以达到混业监管的目的，同时也能最大程度地拓展“一行三会”的功能外延。因此，金融监管的供给侧结构性改革将会打造一套成熟的、符合中国金融市场发展的混业监管体系，为“新金融”时代保驾护航。

关键词：分业监管；混业监管；一行三会；互联网金融；新金融

一、引言

纵观整个金融发展的历程，却也不难发现其中蕴藏的规律，而金融市场主体混业经营就是其中的显著方向。近年来，随着经济社会发展的加速，互联网金融的快速发展，之前传统的金融分业经营模式已经逐步被多品类、全方位的综合性混业经营所取代，金融机构往往都是集基金、证券、保险等多种金融业态于一身。而反观金融监管方面，“一行三会”却依旧秉持着“谁的孩子谁抱走”的管理原则，因此也造成了新的金融模式下的监管空白，严重阻碍了金融市场综合经营的良性发展。

2015年国务院颁布了《关于积极发挥新消费引领作用，加快培育形成新供给、新动力的指导意见》，其中就明确提出要着力打造集合多种金融产品服务业态为一体的、能够适应时代发展的金融服务平台。与此同时，中央决策层也意识到了金融监管改革势在必行，习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，实现金融风险监管全覆盖”，这也成为金融监管体制改革的信号，要对现行金融监管体制进行改革，金融混业监管的大时代即将到来，而相比较于原先的分业监管，混业监管则更契合综合性混业金融发展的时代特征和需求。

随着互联网金融的快速发展，混业经营已经成为中国金融市场不可回避的金融趋势。目前中国金融市场实施金融机构经营许可证准入制度，即通常所说的“金融牌照”。我国当前共有银行、券商、小额贷款、基金销售等12类金融牌照，其中最重要的七大类分别为银行、证券、期货、保险、信托、租赁和基金，虽然获得金融牌照需要经过严苛的考核筛选，但依旧有多个金融机构通过各种方式获得了多张金融牌照，截止2015年，共有中信集团、平安集团、光大集团和明天控股四家金融大鳄集齐了七张金融牌照，持有六张牌照的则有方正集团、国家电网、华能集团和中航工业，而集齐五张、四张的第三梯队数量则更为庞大。越来越多的金融机构正朝着综合服务的方向迈进，这不仅是企业经营的必然方向，更是市场发展的大势所趋，传统的分业经营模式已经难以满足当前消费者日益丰富的金融需求。随着金融市场开放度的提升，传统的金融机构也不再偏安于金融领域的一隅，纷纷将经营触角延伸至更多的新兴市场，而这也就成为了推动金融市场由分业经营转向混业经营的最强推动力，同时这一市场发展的新动向也对金融监管提出了新的监管理念，即开放的、包容的混业监管理念，传统的分业监管已经难以满足当前混业经营的需求。

二、文献综述

（一）国外文献综述

金融混业的发展不仅在模糊金融机构的界限，也在模糊金融业务的界限，传统的金融业务疆界正在消失，因此分业监管已经过时^[1]。在20世纪80年代混业监管在北欧国家出现,但这种结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局（Financial Services Authority，FSA）的建立^[2]。到了2005年，世界上至少50个国家在不同程度上形成了混业监管体制或者设立一个全面负责所有金融部门监管的机构或者赋予某一特定机构监管两个以上主要金融部门的权限。金融监管集中程度与制度环境良好程度成正比，与市场规模和中央银行的参与程度成反比的可能性比较大^[3]。

混业经营是当前全球金融市场的发展特征，如何从分业监管顺利地过渡到混业监管，这是世界各国共同面临的难题。Song Wei（2010）认为金融监管应当符合金融发展的需求，面对中国当前的金融混业经营，原本的监管体系必须要改变^[4]；Song Wei（2011）同样也认为由于金融混业经营的广泛性与不确定性，金融监管应当为其搭建动态化的监管平台，通过多种渠道、角度，以应对混业经营不同金融业态整合的变化^[5]；Gao Ming等人（2011）则认为当前的金融混业经营是符合政治经济学发展的理念的，而现行的监管体系却严重阻碍了混业经营的发展，因此金融监管体系也应当沿着政治经济学的方向做出相应调整^[6]。

西方发达国家相对于发展中国家金融市场的发展较早且较为成熟，从金融监管上也是先行的。国外研究者的相关研究成果对于国内研究者的研究具有理论价值和借鉴意义。

（二）国内文献综述

1.我国分业监管的缺陷

目前中国“三会一行”的分业监管存在“法律法规体系不健全，存在监管的空缺和不协调，内控机制不健全，自律性监管不完善”等方面的缺陷^[7]。肖绿梦（2014）意识到金融控股公司是当前众多金融机构实现混业经营的手段渠道，因此以金融控股公司为视角，分析了当前的分业监管的不合适，突出了中国金融监管改革的必然性和紧迫性^[8]。陆岷峰（2016）认为在互联网金融背景下，现行“一行三会”的监管机制应该科学把握金融创新与金融监管之间的对立统一关系,如果对于新金融实施“一刀切”的监管政策，将会加剧我国金融市场排斥现象^[9]。王旋（2016）则认为当前的金融监管存在众多问题，其中监管模式尚不规范、机构间缺乏有机的协调、法律体系尚不完善是最为明显的三大问题^[10]。陆岷峰（2016）指出，"十三五"期间,中国经济与社会发展将会出现一系列新变化、新特征，在供给侧改革背景下分业监管已经不符合我国金融市场发展现状，金融机构的混业经营趋势将倒闭金融监管从分业监管走向混业监管^[11]。王瑾凡（2016）同样也认为中国的现行金融监管存在多种问题，主要体现在现行的体系忽视了对系统性风险的监管、忽视了对于消费者的保护，以及现行的体制抑制了金融创新^[12]。可见，我国“三会一行”的分业监管制度有待改进，金融改革势在必行。

2.混业经营已成为世界金融市场的发展新趋向

刘刚（2011）认为在金融混业监管改革中，法律的跟进尤为重要，中国必须以稳定性和连续性为原则，推进监管法律改革的进程，最终完成多元监管向一元监管的法律法规的平稳过渡^[13]。王子立（2011）将当前的金融监管模式共分为了三种，分别是统一监管模式、分业监管模式以及不完全统一监管模式，同时提出了中国在短期内应当大体维持当前金融监管的现状，加强“一行三会”之间的协调，而在远期则应当完成统一监管模式的构建^[14]。索红（2012）则从短期、中期和长期三个阶段分别提出了金融监管改革的目标，在短期内应当建立“一行三会”之间实质性的合作安排，而在中期应当成立国家金融监管委员会，逐步整合各部分的监管职能，而在长期则应当合并三大监管机构，建立综合性的监管组织结构^[15]。郭亮（2013）也意识到了混业经营的金融优势，通过混业经营，中国的金融机构可以实现多元化业务下的风险分散和资源共享，达到利润多样化，而混业监管则可以对其进行无缝监督，在监管内部直接化解有关风险^[16]。哈斯（2014）认为在金融监管改革过程中，应当重视监管机构之间的信息共享机制，同时也应当加强其与政府其他机构之间的相互协调。并且应当构建信息交流、资金流动和业务渗透这三重防火墙^[17]。周皓（2014）综合了多国现行的金融监管结构，总结出我国应当建立更高层面的金融稳定委员会，加强宏观审慎监管与监管协调合作，防范系统性风险^[18]。

新常态下，经济领域的深化改革必将全面推进，其中，金融监管模式的转型是关键。监管方式上由分业监管转向混业监管（李桂花，2015）^[19]。王晶（2015）认为混业经营是世界金融发展的大势所趋，中国也应当顺应这一发展潮流，而对于监管体系，则应当根据具体情况进行理性决定，既要实现混业监管，又要构建与之相适应的具体制度^[20]。乔军（2016）同样也认为从分业到混业是中国金融业发展的必然要求，而对于监管制度，中国应当采取渐进式的改革方式，以合理安排、循序渐进为指导实现监管过渡，与此同时，相关的法律法规也应当跟进到位^[21]。许闲（2016）则认为在“十三五”期间，中国保险领域的金融监管改革应当注重从机构监管到功能监管的转化^[22]。陆岷峰（2016）在对比了传统商业银行和现代网络银行的基础上，指出混业经营将是网络银行未来发展的战略方向之一，同时也是监管层对其进行有效监管的思路前提^[23]。巴曙松等（2016）则提出了金融结构决定金融监管的制度和结构的看法，认为虽然中国目前是以银行中介为主导的金融结构，但是金融市场的作用和地位正在不断上升，混业发展的趋势逐步加强，现有的多头分业监管模式正面临挑战^[24]。白牧蓉（2016）则从互联网金融的角度，提出了互联网金融的发展推动了金融混业经营的进程，而对于混业监管改革的制定，也应当注重对会联网金融规范化的监管^[25]。吕慧（2016）则从金融监管与货币政策之间的关系方面，进行了深入的探讨，认为两者之间完全独立已经不再符合当前的经济发展环境，在新的监管体制中央行的监管地位将得到提升，这也就预示着金融监管与货币政策之间能够有机的协调统一^[26]。

3.西方发达国家监管经验的借鉴

对比当前世界各国的金融监管制度，众多西方发达国家依旧实现了由分业监管到混业监管的制度转变，其中的经验和教训值得学习借鉴。汤柳（2010）则对德国的金融监管改革进行了分析，德国金融监管改革较早，现行的体制也较为成熟，是典型的统一型监管制度，但通过其他机构的有机补充，保障了金融行业全新业态监管，同时也形成了一套系统的危机处理机制^[27]。宣文俊（2010）则针对美国的金融监管体制改革作了详细的分析说明，同时结合我国的发展情况，提出了统一监管并非是金融监管改革唯一途径，多边监管既能够实现系统性的监督，又能够保证专业针对性^[28]；成学真等（2010）综合对比了中国与美国金融业经营与监管的情况，在美国金融改革的基础上对我国的改革路径做出了规划，认为中国可以在银监会、证监会、保监会之上形成中国金融监管总局，统一监管金融运行，而央行则单独设立，综合掌握货币政策^[29]。黄志强（2012）则对英国这一传统金融强国在金融危机后的金融监管改革进行了说明，并且详细对比了改革前后监管体系的差异，认为宏观层面的金融监管与微观层面的审慎监督相结合是英国金融改革最大的亮点^[30]；马君潞等（2012）重点关注美联储的权利变迁情况，在新的监管体系下，美联储的系统性监管功能得到释放，这也说明了宏观审慎监管的重要性^[31]；吴利军、方庆（2012）通过对英美等国家金融监管体制的分析对比，对统一监管、分业监管、不完全统一监管这三类监管制度进行了利弊分析，并且以我国实际国情为出发点，给出了当前金融背景下我国金融监管制度的整改意见^[32]。陶玲（2014）认为全球金融危机重要的罪魁祸首就是金融监管体制，监管体制难以适应金融行业的发展，最终金融危机，而应对金融危机，调整金融监管体制势在必行^[33]。林采宜（2014）综合分析了美英德三国对于金融混业监管的改革，将美国的改革总结为《多德-弗兰克法案》，将英国总结为彻底性的监管改革，而将德国的改革总结为强化风险管理^[34]。陆岷峰（2016）以欧美金融监管体制改革为范例分析了将互联网金融纳入到我国金融监管范围的实现路径^[35]。陈少哲（2016）则以英国的金融改革经验为借鉴，提出由央行牵头，整合“一行三会”的监管权力，逐步由功能监管过渡到目标监管^[36]。虽然各国的国情各有差异，但是这些成功的金融监管改革对中国后续的改革制定与实施的意义重大。

三、国外金融监管改革路径对比分析

（一）美国监管模式

在2008年次贷危机爆发前，美国实施的是沿用多年的七个机构共同负责的金融监管模式，其中美国联邦储备系统（FRS）、货币监理署（OCC）和联邦存款保险公司（FDIC）共同负责商业银行的监管，在信息报送、兼并收购、破产银行的接管和行政救济等方面，三家机构共同负责，但在其他的监管方面则具有较明确的分工，证券交易委员会（SEC）主要负责对证券行业的监管，商品期货交易委员会（CFTC）对所有期货交易机构和市场进行监管，储蓄监管局（OTS）负责对储蓄贷款协会和控股公司的监管，而信用合作社的监管则由信用合作社管理局（NCUA）负责。正是由于这种“碎片式”的监管模式，造成了机构协调困难，最终导致监管重复或监管漏洞，难以形成系统性的风险监管体系。经过金融危机的重创，美国这种繁琐的多边金融监管体系一时间成为众矢之的。奥巴马政府痛定思痛，决定对现行的金融监管体系进行彻底改革：一是提升FRS的地位，将其打造成整个金融市场的风险监管者；二是为解决部门间协调不力的问题，新设跨部门的金融服务监督委员会（FSOC）；三是强化对证券市场的监管，扩大SEC的监管权力；四是撤销OTS和OCC，并新设附属于财政部和联邦政府的金融监管机构——全国银行监管署（NBS），负责对所有银行业机构审慎监管；五是新设消费者金融保护署（CFPA），保护消费者和投资者权益不受侵害。纵观此次金融改革，其中的变化显而易见，最明显的就是将FRS提升至至高无上的地位，确保形成系统性的监管体系；另外撤销了部分重复性的金融监管机构，进一步明确金融监管分工。除了这些变化之外，还存在一些保留，其中最为显著的就是多边监管体制依旧没有改变，由于根深蒂固的分权与制衡的意识，没有形成一家独大的金融监管体系，反而由原先的七家监管机构增加至八家；但相比较而言，FRS统领的金融监管体系更具有系统性和针对性，更加符合美国金融市场混业经营的监管需求。

虽然奥巴马政府的金融改革没有改变监管机构冗杂的局面，但是其中依旧有值得借鉴之处。首先应当认清一家独大的监管体系并非就是唯一的最优化选择，相比较于统一的监管模式，多边监管更能够进行专业性的监管；其次金融监管改革应当坚持视本国金融市场的实际情况而定，在中国金融混业监管尚未完全定型之前切不可盲目的追求国际潮流实施统一监管；最后，应当强调金融监管机构的协调与整合，即使是在当前分业监管的模式下，依旧要坚持“一行三会”之间的合作监督，而不是仅仅采取“喊口号”式的行动。

（二）英国监管模式

英国作为老牌金融强国，其金融市场从分业监管向混业监管的转变，是以1998年为分水岭的。1998年以前英国基本上是分业监管体制，英国原先的金融监管部门主要分为财政部、英格兰银行和金融服务局，财政部主要负责金融监管法律框架的草拟制定；英格兰银行行使央行的职权，负责货币政策的制定，以及维持金融发展的稳定；而金融服务局则是负责对银行业、证券业、保险业进行审慎监管（见图1）。由于过度的强调货币政策的独立性，英国忽视了货币政策的制定与金融发展的稳定之间的相互作用；同时由于分工不明确，导致金融监管缺乏效率。

1998年以后英国慢慢步入统一监管和混业监管体制。经过金融危机的洗礼，英国决定对原先的金融监管体系进行大刀阔斧的改革，将英格兰银行的权限放大，赋予其监管职能，同时为了更好的达到系统监管的效果，在英格兰银行内部下设金融政策委员会（FPC），主要负责宏观层面的监管，协助英格兰银行维持金融发展的稳定性；在FPC下又新设审慎监管局（PRA），负责对主要金融机构进行微观层面的审慎监管；另外设立单独的机构——金融行为局（FCA），负责对不受PRA监管的金融机构进行审慎监管，并负责保护消费者权益，而对于FCA，FPC并不直接领导，仅给予建议和指导（见图2）。2013年4月通过体制改革，英格兰银行的监管地位得到提升，同时PRA作为下属机构，与英格兰银行之间的信息共享渠道更加顺畅，而FCA作为监管补充，确保了全行业全新业态的全方位监管，这样就形成了新的“双峰监管”体系，该体系的正式运行有助于混业经营的长远发展。

图1  改革前英国金融监管体系

图2   改革后英国金融监管体系

英国的金融监管体系改革抛弃了“三权分立”的传统模式，而新设的监管机制也并非是完全的统一型监管，而是一种能够适应当前金融创新的新生制度，对中国的金融监管改革也具有重要的借鉴意义。首先，中国的金融改革也应当注重宏观与微观层面的监管相结合，金融监管部门应当既具有宏观领导作用，又具有微观针对作用；其次，中国的金融监管体系也应当注重消费者权益的保护，可以加强对消费者的风险教育，并且强调金融机构的信息透明化；最后，FCA具有一定的特殊性质，能够对突发性、紧急性的金融事件采取相应的措施，而我国的金融监管体系则缺乏相应的应急处理机制。

（三）德国监管模式

2001年1月，德国财政部长汉斯·艾歇尔宣布对德国金融监管进行全面改革，建立一个统一的金融监管机构，标志着德国金融监管体系从分业到混业监管变迁的开始。德国一直实行金融业混业经营的全能银行制度，这不同于同期在美、英、日等国实行的分业经营制度，这些国家直到20世纪80年代在金融自由化浪潮冲击下才实行混业经营。德国采取较为严格的金融监管措施，顺应金融监管领域的变化实现从分业到混业监管的转变，使得德国全能银行制度保持了相对平稳发展。这主要归功于德国严格的法律环境和内控机制以及德国公民的守法意识是金融监管有效实施的重要保证。

德国作为世界混业经营制度最为发达的国家之一，其混业监管的机制也相对较为成熟。2002年前，德国的金融监管体系是传统的分业监管，与中国现行的“一行三会”体制类似，联邦银行监管局、联邦保险监管局以及联邦有价证券监管局分别对德国的银行业、保险业和证券业进行监管，而德意志联邦银行则行使央行的权利，负责货币政策的制定，同时也监管银行业，监测金融机构风险。随着德国金融混业经营的不断推进，金融监管制度也到了转折点，改革后的德国金融监管体系才去的是标准的统一型监管，新设立的联邦金融监管局，全面负责德国银行业、证券业和保险业的监督管理；与此同时，为了确保货币政策的独立性，独立的德意志联邦银行单独负责货币政策的制定。德意志联邦银行与联邦金融监管局之间并非是完全独立的，联邦金融监管局利用德意志联邦银行在各地下属分行的门点资源，定期收集相关的数据，实现信息交流共享，并且对银行业务进行相应的监管，同时两者还积极开展共同的大型监管行动，形成在独立的基础上统一的动态监管模式。

德国的新型金融监管体系经过了多年的市场检验，已经发展成为一套成熟的监管系统，其中的可取之处自然众多。第一，金融监管局在成立之初就有财政部的代表进驻，但是在重大事项的决策方面仍强调相对的独立性；第二，金融监管局成立后德意志联邦银行依旧扮演着央行的角色，如此一来既保持了金融监管局的系统监管，又兼顾了央行货币政策的专业性；第三，虽然金融监管局和德意志联邦银行的监管范围划分明确，但是毫不影响两者间的监管合作，达到了减少监管重复和降低监管真空的目的。中国在实施金融监管改革的过程中，未必要像德国一样实施完全统一的金融监管，但值得我国学习借鉴。

四、模型推理

（一）假设条件

1.分业监管的成本要比混业监管的成本高（）。以金融消费者保护为例，中国人民银行、证监会、银监会、保监会近两年来已分别成立了四个职能相似的金融消费权益保护局，其职责是从监管者角度保护消费者权利。由于“一行三会”分别设立机构，协调成本高昂（焦瑾璞，2013）。在一个国家金融市场中，只存在三种情形（分业经营、分业监管）；（分业经营、混业监管）；（混业经营、混业监管）；金融监管在分业监管下，监管成本为。在混业监管下，监管成本为；存在一个自主性监管收益为a（无论监管主体是分业监管还是混业监管均存在）；

2.金融经营主体是理性的经济人。现实生活中，信息是不可能完全与充分的。经营主体需要充分信息才能做出合理决策，并要在各种可选方案中做出收益最大化的选择；

3.在分业监管下，信息在不同主体之间的分布不均匀；在混业监管下，信息在不同主体之间的分布相对均匀；

4.监管主体监管越严导致经营者收益就越低，这两者之间的关系用表示。假定在（分业经营、分业监管）；（分业经营、混业监管）；（混业经营、混业监管）三种情形下保持不变；

5．监管收益是金融经营者利用其对监管机构的信息优势来实现营利的。监管收益的获取来源于对监管制度的选择，通过降低监管成本从而获取的。在同一条经营曲线之下或者经营曲线发生移动，如果监管成本不同，将会造成金融经营者的得益不同。在成本较高时，经营者得益较少。也就是说，在成本不同的情况下，经营曲线发生变动，金融经营者的得益也将随之变化；

6.在资本自由流动的大背景下，金融经营者完全可以采取资本运动的方式。理性的金融经营者倾向于选择监管成本较低的制度，并且调整其经营活动。

（二）模型阐释

基于上述假设条件，可以建立金融经营者的收益函数为，是金融监管边际收益倾向（见图3）。一般而言，金融市场的监管和经营经历了“混业—分业—混业”的发展过程，上个世纪80年代国际金融市场发展的趋势，基于金融市场经营混业化的要求，以分业监管向混业监管的转变这个过渡阶段为研究区间。

在分业监管下，监管成本为，对应的金融经营者的监管收益为，即起初的（分业经营、分业监管）模式；因国内外金融市场混业经营发展的需要，金融经营主体是理性的经济人，在监管主体默许的情况下，必然选择自己获得收益更高的业务来做，当经营主体从分业经营向混业经营的转变实现时，监管成本依然为，经营曲线开始向右上方移动，可以得到金融经营者的监管收益为，即（混业经营、分业监管）模式；当金融监管主体完全允许混业经营时，金融监管主体实行混业监管，监管成本为，，这时沿着经营曲线向左移动。这样就可以实现金融经营主体的收益为，即（混业经营、混业监管）模式。由此可见，金融监管演进经历了“（分业经营、分业监管）模式→（混业经营、分业监管）模式→（混业经营、混业监管）模式”，是实现金融混业经营倒逼金融混业监管的运动过程，而且在（混业经营、混业监管）情形下，无论对于金融监管主体还是金融经营者而言，是一种“双赢”策略。

图3 金融监管演进示意图

（三）建立金融监管磋商会议制度

目前我国金融监管者主要为“一行三会”，证监会、银监会和保监会分别对中国的证券业、银行业和保险业进行监督管理，而中国人民银行则主要负责监管银行和制定货币政策，四者之间运行相对独立。1993年国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，为金融分业监管提供了基础性政策条件；1998年11月，国务院决定成立中国保险监督管理委员会，则标志着金融分业监管局面的正式形成。当前我国金融分业监管处于较为尴尬的境地，一是混业经营已成为发展趋势；二是混业监管模式也并非一蹴而就。早在2005年2月，央行、银监会和证监会共同制定的《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》出台，开启了金融监管部门合作运营的新纪元，货币市场和资本市场之间的壁垒逐步被打破；而2006年新修订的《证券法》中全面修改了金融混业经营的限制条款，也为将来混业经营发展预留了制度接口。当前我国正处于金融监管制度更迭的关键性时期，推进金融监管改革需要循序渐进。

在混业监管下，中国的金融监管应建立一个定期召开的金融监管磋商会议制度。会议由国务院分管副总理主持，中国人民银行和财政部的领导人参加。成立由中国人民银行副行长任主任的金融监管委员会，银监会、证监会、保监会“三会”转变为综合监管一部、二部以及三部，并指定一个负责人参与金融监管委员会，为具体金融监管问题进行讨论和协商。金融监管磋商会议为决策层面；金融监管委员会为中间层面，金融监管一部、二部以及三部为执行层面，这样就形成了一个金融监管组织构架。磋商会议制度有利于金融监管部门获取更多的金融信息 , 更早更好地预测金融风险，金融监管组织构架（见图4）。

图4 金融监管磋商会议制度

五、研究建议

混业经营已经成为国内外金融市场发展的新需求，而金融监管只有跟上金融发展的步伐，才能够为金融市场的新发展提供更完善的金融服务。因此，在金融监管的供给侧结构性改革下，中国金融市场从分业监管向混业监管转变是一种新趋势。

（一）构建系统性金融监管体系

面对当前混业经营的金融大趋势，金融监管体系改革已经箭在弦上。中国现行的“一行三会”监管体系存在一定的优势，银监会、证监会和保监会三者分别对银行业、证券业和保险业进行监管，确保了金融监管的专业性和针对性，同时央行承担货币政策的制定，确保了货币制度的独立性。面对新的混业经营局面，综合考量当前的混业经营形势和现行的金融监管制度，在“一行三会”的基础上进行改革将会更加符合实情。可以保留“一行三会”的基本形态，而中国人民银行作为金融市场的最后一道防线，应当提升其监管权限，赋予其金融市场全新业态的监管权力，维持整个金融市场的平稳运行，由中国人民银行成立金融监管委员会，可以形成较完善的金融风险监测系统，而银监会、证监会和保监会，则作为央行的下属机构，分别行使对于银行业、证券业和保险业的监管。此套改革方案的机构调整力度较小，可以减少由此而引起的非正常金融市场波动，同时既达到混业监管的目的，也保留了原先监管体系的专业性和针对性，并基于混业经营且增加其监管的功能。

（二）分层次推进混业监管改革

金融监管政策的制定和实施需要经过多重研讨考核检验。因此，金融监管改革政策的制定和实施需要“从点到面、从发达地区到不发达地区”扩张式循序渐进地推进。首先可以选择我国混业经营较为发达的地市进行试点改革，比如选择北上广深，在试点过程中进行动态实时结果反馈，对不合理之处及时讨论修正，试点结束回收试点报告，统筹调整改革方案；其次再将改革推广至我国经济较发达地区进行普遍试点，比如长三角、珠三角、京津冀、环渤海等，同样也需要根据试点反馈适当修改改革方案；最后在将改革范围扩大到全国。再者就时间而言，由于金融监管对于金融市场的影响巨大，因此监管改革需要给金融市场参与者一定的准备时间，国家可以先行释放出改革信号，根据社会意见进行调整修改；进而明确改革时点，这样既能让金融市场做好改革的准备，同时各级政府部门也可以深入了解金融改革内容，为后来的金融改革实施做好工作。

（三）坚持以市场的运行为导向

金融市场监管体系是为金融市场所服务的，金融监管改革应当以市场的发展作为整个金融改革的标杆。首先在改革方案的制定过程中，应当组织金融市场参与者包括经营者、消费者、市场管理者等共同参与探讨，使得整个金融改革方案“接地气”；其次在改革方案决策层，应当设置一定比例的进行金融研究的专家和从事金融实践的行家，确保整个金融改革方案操作的可行性；另外在整个金融改革方案的制定和实施过程中，应当坚持以市场为导向，从金融市场运行作为金融改革的出发点，这样有利于激活金融市场的发展活力和发展动力，满足经济转型和产业升级的需求。

（四）形成综合性风险控制体系

金融市场变幻莫测，监管体系通过规范金融机构的经营行为，以达到稳定金融发展的目的。同样，消费者的金融行为也需要进行规范，这也应当成为金融监管的一个方向。金融机构通过对消费者习惯性行为特征的分析，研判消费者金融消费的诚信度，但是这些习惯性行为特征的记录往往都是“碎片式”的存在。而金融监管改革需要将这些“金融碎片”有机整合，形成一张完整的记录消费者信用行为的“信用簿”。监管部门应当搜集消费者在整个金融市场的金融行为记录，并且建立社会信用统一评价平台，将信用记录录入系统，形成个人信用电子档案，并制定统一的规范，对消费者的信用情况进行合理评级，以便于金融机构在进行金融授限时参考。这是社会征信评价体系建立的基础性工作，有利于真正形成“跨行业、全社会”的信用评价机制。当金融市场进入混业经营的阶段，金融产品的多样化也增加了金融机构对消费者资信评价的难度，需要一套能够全面评价消费者信用等级的体系，以社会征信评价体系为基础的综合性风险控制体系的构建，则可以弥补这一市场空白，不仅降低了金融机构的经营风险，而且加快了诚信社会的建设进程。

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