孙国峰:金融科技时代地方金融监管改革之道

清华金融评论2019年05月08日09:56分类:动态

地方金融监管改革不仅关系到地方政府自身定位和管理职能的调整,而且对整个国家的经济金融体制特别是新兴金融业态有着深刻影响。中国人民银行货币政策司司长孙国峰的新书《金融科技时代的地方金融监管》结合当前我国金融科技的应用特征及风险特性,对我国地方金融监管存在的问题、成因及对策进行了全面而系统的研究。他分析指出,我国金融科技在非传统金融领域的应用平台具有地方注册全国经营的特征,金融消费者保护程度较低,面临监管缺位,给我国金融科技监管和地方金融稳定都带来了挑战

本文节选自中国人民银行货币政策司司长孙国峰新书《金融科技时代的地方金融监管》的前言:

金融科技时代地方金融监管存在的主要问题

(一)金融稳定与金融发展的矛盾导致监管缺位

从目标上看,地方金融办既要履行金融监管职责以实现中央政府的维稳要求,又要负责地方金融发展规划以配合地方政府的施政目标,二者存在内在冲突。因此,地方金融办始终面临金融稳定与金融发展的权衡。

一些地方通过鼓励金融创新来谋求金融发展,金融科技的发展及其在非传统金融业态中的广泛应用为其提供了便利。但是,我国针对金融科技相关的金融监管体系尚不健全,没有独立适用的法律体系与监管规则。特别是对金融科技在非传统金融业态中的应用,相应的监管规则多为摩擦性、适应性的,大多是在传统金融监管体系上衍生形成,使得监管的各个环节链接不够紧密,容易形成重准入,轻监管的局面,导致金融科技在非传统金融业态的应用面临监管缺位。

(二)属地监管与全国经营的矛盾导致风险处置责任难以压实

地方金融办对“7+4”类机构实施属地式监管,负责批准设立与风险处置,但金融科技的发展对属地监管带来了挑战。随着互联网金融的发展,很多线下业务转移至线上,形成P2P网络借贷、股权众筹等互联网金融产品。去实体化经营和依托于互联网的销售渠道使得机构摆脱了对物理网点的依赖,虽然设立于某一地区,但是经营却是在全国范围,地方金融办难以实施属地监管。

由于互联网金融具有收益本地化、风险外部化的特性,属地监管与全国经营之间的矛盾易导致地方金融行业的无序竞争,金融风险的高发区域在一定程度上向省级以下行政单元和监管较为薄弱的互联网金融领域集聚,地方风险处置的责任难以压实。

(三)审慎监管与行为监管之间的矛盾弱化了金融消费者权益的保护

审慎监管的目标是保护金融机构的健康,行为监管的目标是保护金融消费者,两者存在一定的内在冲突。一些金融机构偏好风险客户,非理性地追逐高额回报,比如一些小贷机构收取高额利息,增加了利润从而强化自身的资本,其行为从金融机构角度看是审慎的,但却严重侵害了金融消费者的利益。

地方金融办既负责审慎监管,又负责行为监管,当遇到二者矛盾时,有可能从金融机构审慎角度出发忽视对金融消费者的保护,特别是在金融科技时代,随着移动支付和互联网平台的应用,金融消费者的普及程度更高、范围更广、但投资的准入门槛却更低,忽视行为监管对金融消费者造成的损失会更大。

地方金融监管问题的成因

(一)央地行为边界尚不够清晰

我国金融管理体制从中央单一监管模式逐渐过渡到中央为主地方为辅的双层监管模式是自下而上演化的,中央与地方之间的监管职能分工和监管对象分类缺乏统一的制度安排,仍有一些地区存在监管职能分散、边界不清和多头监管问题。

(二)中央与地方的激励约束机制未能完全发挥作用

在中央—地方的博弈中大致形成了财政分权与金融集权的体制搭配,一方面通过财政分权激励地方为经济增长而竞争,另一方面在金融体制上仍维持相对集权以限制地方竞争引发的经济过热和金融风险。

在此背景下,一些地方政府由于财权、事权不匹配,希望通过金融手段来分担事权,在金融集权的制度安排下容易出现中央与地方之间的激励不相容,两者的矛盾显现,在垂直监管体系与属地监管体系之间缺乏协调的情况下就容易导致监管空白。

(三)监管资源分配不均

长期以来,基于规模、成本、有限监管资源使用效率等的限制,监管当局对少量的大型、公众类和系统性金融机构的监管投入了较多的监管资源,而对为数众多但小型分散的地方非正规金融和新型金融组织投入的监管力量则显不足。监管资源的非均衡配置导致金融监管体系难以与多层次的金融供给相匹配。

在此背景下,如果不能充分调动地方金融监管机构的主观能动性、有效利用地方金融监管资源,就会导致地方金融监管能力相对不足,削弱地方金融监管。

改革我国地方金融监管体制的建议

一是完善地方金融监管的协调机制,包括央地监管体系的协调、地方金融监管机构之间的协调以及金融科技监管与传统金融监管之间的协调。

二是明确地方金融监管机构之间的职责分工与定位,特别是在金融科技广泛应用的非传统金融业态的分工与定位,防止监管重叠与监管空白。

三是压实地方金融办的责任,强化对金融科技应用带来金融风险的监管和处置,防止受益本地化,风险外部化的倾向。

四是依据金融科技发展的特征加强行为监管,切实保护金融消费者和投资者利益。

五是充实基层监管力量,提升地方金融监管能力。

六是加强监管科技在地方金融监管中的应用,利用大数据、云计算和人工智能等监管科技识别风险隐患并及时采取措施。

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[责任编辑:姜楠]